mgr inż. Renata Niemczyk

WPROWADZENIE

W ostatnich latach zamawiający powszechnie przyjmowali przy wyborze najkorzystniejszej oferty, cenę jako jedyne kryterium wyboru. Pomimo, że ustawa Prawo zamówień publicznych wskazywała na jeszcze inne czynniki, które mogły być brane pod uwagę, m.in. jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, zastosowanie najlepszych dostępnych technologii w zakresie oddziaływania na środowisko, koszty eksploatacji, serwis, termin wykonania zamówienia, zamawiający koncentrowali się na cenie jako kryterium bezdyskusyjnym, łatwym do ustalenia i trudno podważalnym w przypadku kontroli.

Posługiwanie się jednak tylko tym kryterium miało również swoje negatywne strony, zarówno przy zamawianiu dokumentacji technicznej, jak i robót budowlanych. Mianowicie, oferowane przez wykonawców, na skutek trwającej na rynku budowlanym ostrej walki konkurencyjnej, niskie ceny za wykonanie przedmiotu zamówienia były przyczyną szukania przez nich na etapie realizacji daleko idących oszczędności. W efekcie zamawiający otrzymywał dokumentację niekompletną, niespójną, obarczoną błędami, a obiekty i roboty budowlane niskiej jakości. Minimalne ceny ofert stanowiły nierzadko zagrożenie dla ukończenia robót budowlanych z pomyślnym rezultatem, a wręcz sugerowały problemy finansowe podczas realizacji zamówienia.

CENA JAKO JEDYNE KRYTERIUM

Nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych, która weszła w życie 19 października 2014r., wprowadziła możliwość stosowania kryterium ceny tylko w przypadku, gdy przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe.

W ten sposób ustawodawca nałożył na zamawiającego rygor oceny przedmiotu zamówienia pod kątem wskazanych cech, które muszą być spełnione równocześnie, żeby ustanowić cenę jako jedyne kryterium wyboru. Zatem sądzić należy, że wymienione wymogi będą przedmiotem kontroli różnych organów sprawdzających słuszność przyznania cenie 100 procentowej wagi.

Za przygotowanie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego odpowiedzialny jest kierownik jednostki, który podlega dyscyplinie finansów publicznych. Stąd też, przy przyjęciu ceny za jedyne kryterium wyboru powinien zadbać o to, żeby komisja, bądź członek komisji zajmujący się doborem kryteriów uzasadnili pisemnie przypisanie cech wymaganych ustawą do tego konkretnego przedmiotu zamówienia, i uzasadnienie to dołączyli do protokołu z postępowania.

Przy ocenie przedmiotu zamówienia pod kątem jego powszechnej dostępności oraz standardów jakościowych może posłużyć sama ustawa Pzp.

Art.70. ustawy Pzp stanowi:

Zamawiający może udzielić zamówienia w trybie zapytania o cenę, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych…

Biorąc powyższe pod uwagę, o cenie jako jedynym kryterium wyboru można mówić z pewnością w przypadku udzielania zamówień na dostawy lub usługi. W odniesieniu do robót budowlanych źródłem informacji może być dodatkowo obszerny materiał zawarty na stronie Urzędu Zamówień Publicznych z opiniami Prezesa Urzędu oraz rozstrzygnięciami KIO, a także ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych.

Jeżeli zamawiający w ogłoszeniu stawia szereg wymogów względem uprawnień, wiedzy i doświadczenia, potencjału technicznego, sytuacji ekonomicznej i finansowej wykonawcy, a w opisie przedmiotu zamówienia przywołuje znak towarowy, patent, pochodzenie, nawet dopuszczając rozwiązania równoważne to można uznać, że przedmiot zamówienia ma specyficzny charakter, a zatem nie jest powszechnie dostępny ani nie ma ustalonych standardów jakościowych (art.29, ust.3).

Legislator, dla zamawiających z sektora finansów publicznych, wprowadził jeszcze trzeci warunek (art.91, ust.2a), którego równoczesne spełnienie z omówionymi wcześniej pozwala na zastosowanie ceny jako jedynego kryterium wyboru oferty. Polega on mianowicie na wykazaniu w załączniku do protokołu postępowania sposobu uwzględnienia w opisie przedmiotu zamówienia kosztów ponoszonych w całym okresie korzystania z przedmiotu zamówienia.

Przepis ten najlepiej jest omówić na przykładzie. Wielu zamawiających przy zakupie drukarki koncentruje się na wyglądzie i parametrach technicznych urządzenia, takich jak wydajność, format, gabaryty bez nawiązania do kosztów eksploatacji. Tymczasem one mogą sprawić, że użytkowanie taniej drukarki, po roku pracy będzie kosztowniejsze od korzystania z droższej lecz tańszej w eksploatacji. Innym przykładem może być zakup klimatyzatora. Rzadko, który zamawiający przy wyborze tego urządzenia kieruje się zużyciem energii. Tymczasem w kilkuletnim okresie eksploatacji wydatek na pokrycie zwiększonych rachunków za korzystanie z prądu może przekroczyć oszczędność z tytułu wyboru taniego urządzenia.

Na gruncie budowlanym można odnieść się do innego przykładu polegającego na zaprojektowaniu i wybudowaniu niecki basenowej. Może być wykonana w technologii tradycyjnej z wyłożeniem ścian basenu płytkami ceramicznymi lub w nowoczesnej technologii ze stali nierdzewnej. W momencie budowy niecka stalowa jest znacznie kosztowniejsza, ale koszty eksploatacji, napraw i remontów są znacznie niższe niż przy metodzie tradycyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, ustawodawca oczekuje wnikliwej analizy ze strony zamawiającego co do całościowych kosztów związanych z wyborem danej oferty, w tym przypadku kosztów wybudowania i użytkowania obiektu.

KRYTERIA POZACENOWE

W przypadku robót budowlanych raczej nie może być mowy o przyjęciu tylko jednego kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty, jakim jest cena. Zamawiający mają do dyspozycji dosyć szeroki wachlarz możliwości oceny ofert, lecz należy pamiętać o kilku zasadach:

• w postępowaniu należy ustanowić nie więcej niż 3-4 kryteria, ponieważ w przypadku większej ilości kryteriów zatraca się korzyści płynące z ocenianych ofert,
• dobór kryteriów musi być sensowny i opłacalny dla zamawiającego,
• kryteria powinny być precyzyjnie opisane,
• wagi kryteriów powinny być skalkulowane, a nie swobodnie przyjęte,
• opis kryteriów powinien być identyczny w ogłoszeniu i SIWZ,
• kryteria opisane w ogłoszeniu i SIWZ, powinny znaleźć swoje odbicie w ofercie i umowie.

Istotnym zagadnieniem przy opisie kryteriów, które będą brane pod uwagę jest precyzyjne zdefiniowanie punktowanego parametru i opis sposobu punktacji przez zamawiającego. Punktowanie może być:

• proporcjonalnie – liniowe,
• w przedziałach ? jeżeli w danym przedziale liczbowym to przyznawana jest określona liczba punktów,
• w systemie ? jest lub brak? ? jeżeli spełniony parametr przyznaje się określoną liczbę punktów, brak ? nie przyznaje się punktów,
• wg oceny własnej ? stosuje się przy kryteriach niemierzalnych. Można próbować uszczegóławiać przyjmując dodatkowe podkryteria.

Przy doborze kryteriów i ich opisywaniu należy pamiętać, że oferta jest odpowiedzią na warunki postawione przez zamawiającego. Jeżeli kryteria będą wadliwie opisane , oferty również będą wadliwe, co często może doprowadzić do unieważnienia postępowania.

PRZYKŁADOWE KRYTERIA

Poniżej przedstawiono przykładowe kryteria w kolejności wynikającej z częstotliwości ich występowania w postępowaniach (tabela na końcu artykułu).

Termin wykonania zamówienia

W sytuacji kiedy zamawiający przyjmuje za kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty termin wykonania zamówienia, bezwzględnie powinien określić w SIWZ czy chodzi o datę kalendarzową zakończenia robót czy też o czasookres tj. ilość tygodni czy miesięcy przeznaczonych na wykonanie zadania, ponieważ w każdym przypadku należy inaczej opisać to kryterium.

Jeżeli sytuacja nie wymusza, przyjmowanie daty kalendarzowej jest niewygodne dla obu stron. W trakcie postępowania nie jest znana bowiem data zawarcia umowy z wykonawcą, a co za tym idzie niemożnością jest określenie faktycznego czasu pracy w pominięciem dni wolnych od pracy.
W drugim przypadku parametr czasu jest bardziej czytelny, ponieważ wykonawca deklaruje liczbę dni z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy.
Obowiązkowo zamawiający powinien podać termin maksymalny i minimalny po przekroczeniu którego skrócenie terminu nie jest już punktowane. Ma to na celu eliminację proponowania przez oferentów nierealnych terminów.

Drugim, ważnym zagadnieniem jest ustalenie wagi dla tego kryterium. Powszechnym jest jej przyjmowanie w budownictwie na poziomie 10%, 15% czy 20% co przy 10 – milionowym kontrakcie przekłada się na kwotę odpowiednio: 1 mln złotych, 1,5 mln złotych i 2 mln złotych. Są to wysokie poziomy, które mogą świadczyć o braku przeprowadzenia przez zamawiającego stosownych analiz kosztowych. Tak wysokie premiowanie skrócenia terminu wykonania robót, w większości przypadków bowiem nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Zamawiający przypisując wagi kryteriom powinien mieć świadomość ich wpływu na finanse i musi być przekonany, że skrócenie terminu wykonania zamówienia przyniesie efekty materialne lub niematerialne. Oczywiście, w tym drugim przypadku trudno jest przecenić termin jeżeli chodzi o zdrowie lub życie ludzi.

Gwarancja

Wśród kryteriów przyjmowanych przez zamawiających, dosyć często przewija się pojęcie ?gwarancji? rozumiane jako termin gwarancyjny. Jest to błąd polegający na nie doprecyzowaniu tego określenia. Gwarancja to:

• termin gwarancji, jak również,
• warunki realizacji gwarancji i uprawnienia.

Zamawiający może zdecydować się na przyjęcie tylko terminu gwarancji, ale wówczas, musi być ten wymóg trafnie opisany, w identyczny sposób w ogłoszeniu i w SIWZ. Jeżeli w jednym dokumencie, co niestety zdarza się w praktyce, jest przywołany ?termin gwarancji?, a w drugim ?gwarancja?, wówczas ta nieścisłość podlega ocenie organu kontrolującego.

Warunki gwarancji są istotną częścią gwarancji i jeżeli zamawiający się decyduje na ich uwzględnienie muszą być one uszczegółowione. W przypadku robót budowlanych jest to dosyć trudne ale można ustalić określone procedury postępowania, m.in. maksymalny czas podjęcia czynności naprawczych.

Przyjmując ?termin gwarancji? lub też ?gwarancję? ( łącznie z terminem) za kryterium wyboru, zamawiający powinien, podobnie jak w przypadku ?terminu wykonania zamówienia? przyjąć granicę powyżej której nie przyznaje już punktów. W praktyce bowiem dochodzi do absurdalnych sytuacji w których oferenci zobowiązują się do kilkudziesięcioletniej gwarancji, która jest premiowana przez zamawiającego. Tymczasem, w tak długim czasie rośnie prawdopodobieństwo likwidacji firmy wykonawczej przed upływem terminu gwarancji, co może prowadzić do utraty zamierzonego efektu finalnego.

W przypadku tego kryterium ustalenie wag przy robotach budowlanych jest o wiele trudniejsze niż w przypadku dostaw towarów. Tym niemniej, nawet bez badania rynku można stwierdzić, że przyjmowanie wag na poziomie 10% czy nawet 5% jest wadliwe. Jeżeli przedmiotem zamówienia jest realizacja obiektu za ok. 40 mln złotych, przeznaczenie 4 mln złotych za gwarancję jest niezmiernie wysokie. Oznacza to, że zamawiający liczy się z robotami remontowymi i naprawami w okresie gwarancji za 4 mln złotych, co wręcz dyskwalifikuje udzielenie takiego zamówienia.

Termin płatności

Przyjmując to kryterium, zamawiający musi mieć na uwadze ustawę z dnia 8 marca 2013 r. o terminach zapłaty w transakcjach handlowych. Wg przepisów terminem granicznym dla płatności jest okres 30 dni, w wyjątkowych przypadkach 60 dni. Jeżeli jest dłuższy, drugiej stronie przysługują odsetki ustawowe.
Tymczasem zamawiający premiują długie terminy nie zważając na wymogi ustawy. Są to częste przypadki zważywszy, że przeprowadzona analiza przez UZP dowodzi, że to kryterium plasuje się na trzecim miejscu pod względem częstotliwości jego przyjmowania. Zamawiający bronią się przed ustawowymi odsetkami oczekując od wykonawców składania oświadczeń rezygnujących z prawa do nich. Należy jednak pamiętać, że taki dokument jest nieważny w świetle prawa i może być podważony przez organ kontrolujący.

Przy ustalaniu wag dla tego kryterium, zamawiający musi być zorientowany co do sposobu deponowania funduszy, które posiada. Przyznana waga za termin płatności nie może być wyższa niż np. uzysk z lokaty na której ma zgromadzone środki, ponieważ wówczas poniósłby stratę. Jeżeli środki są ulokowane na nie oprocentowanym koncie premiowanie tego kryterium jest pozbawione sensu.

Jakość przedmiotu zamówienia

W przypadku zamówienia na wykonanie robót budowlanych trudno jest mówić o ustanowieniu kryterium dotyczącego jakości, ponieważ temu zamówieniu towarzyszy dokumentacja projektowa opisująca dokładnie inwestycję.

Można jednak przyjąć takie kryterium w trybie postępowania ?zaprojektuj i wybuduj?. Zamawiający planuje realizacje obiektu kubaturowego jako domu pasywnego, gdzie parametrem granicznym jest 15 kWh/m2*rok. Punktowane będzie zaprojektowanie i wykonanie obiektu o niższych parametrach ? 14; 13; 12 kWh/m2*rok. Celem ustalenia wag zamawiający musiałby dysponować:

• analizą zużycia energii w planowanym okresie eksploatacji dla każdego wariantu zapotrzebowania energetycznego,
• kalkulacją kosztów wykonania obiektów z przegrodami o coraz to mniejszym współczynniku przenikania ciepła.

Dopiero zestawienie wyników obu analiz pozwoliłoby zamawiającemu określić wysokość punktowania ofert.

PRZYKŁADY WADLIWIE OKREŚLONYCH KRYTERIÓW

Przykład 1

Zamawiający przygotował postępowanie w trybie ?zaprojektuj i wybuduj? dopuszczając do zastosowania rury z różnych tworzyw. Wiedząc, że rury kamionkowe są znacznie droższe przyjął kryterium zero ? jedynkowe polegające na tym, że jeżeli wykonawca zaproponuje i zamontuje rury kamionkowe będzie premiowany punktacją w wysokości 8%. Przedmiot zamówienia był oszacowany przez zamawiającego na poziomie 1 mln. złotych. Tak więc zamawiający premiował oferenta na kwotę 80 000 zł. Tymczasem ułożenie rur kamionkowych generowało dodatkowe koszty przy tej konkretnej inwestycji jedynie w wysokości 20 tys. zł. Reasumując, wykonawca proponując rury kamionkowe zyskiwał w opisanej sytuacji ok. 60 tys. zł.

Przykład 2

Przy ustalaniu punktacji nie należy zapominać o określeniu granic po przekroczeniu których zamawiający nie osiąga żadnych korzyści, w związku z czym przyznawanie kolejnych punktów mija się z celem.

W praktyce zdarzyła się sytuacja w której zamawiający punktował ?czas reakcji?. Termin ?czas reakcji? nie był przez zamawiającego określony, ponieważ uważał, że jest oczywisty. Przyjął, że jest to czas po którym ekipa remontowa wykonawcy przyjedzie na miejsce zdarzenia. Jeden z oferentów zrozumiał odmiennie i uznał, że chodzi o szybkość zareagowania w obrębie własnych służb i powiadomienie ich drogą faksową, telefoniczną czy e-mailową o zaistniałym zdarzeniu. Stąd też czas reakcji podał w minutach, a nie jak inni w dniach. W przypadku podstawienia danych wykonawcy do wzoru wygrałby przetarg pomimo, że jego oferta była najdroższa. W tym przypadku zamawiający nie zdefiniował przyjętego kryterium i nie ustalił granic punktowania.

Przykład 3

Zamawiający przyjął obok ceny, termin wykonania zamówienia jako kolejne kryterium. Ustalił przy tym granice: termin maksymalny ? 8 m-cy powyżej którego oferty będą odrzucone i termin minimalny 5 m-cy ? poniżej którego termin nie będzie dodatkowo punktowany. Parametr miał być liczony w dniach ale poprzez nie doprecyzowanie czy będą premiowane dni robocze czy kalendarzowe, unieważniono postępowanie.

Przykład 4

W praktyce miał miejsce przypadek w którym kara za niedotrzymanie terminu zakończenia robót była znacznie niższa niż korzyść finansowa wynikająca z premiowania skrócenia terminu zakończenia robót. Wykonawca po przeanalizowaniu możliwości wykorzystał tą sytuację, zaoferował krótki termin realizacji, przewidując z góry, że nie wywiąże się z tego zobowiązania. Tym sposobem wykorzystał różnicę finansową pomiędzy wagą terminu przeliczoną na środki finansowe, a karą za niedotrzymanie terminu.

KRYTERIA OCENY OFERT PO NOWELIZACJI USTAWY

Poniżej zamieszczono wyniki analiz ogłoszeń o zamówienia publiczne dokonane przez Urząd Zamówień Publicznych, pod kątem stosowanych kryteriów (www.uzp.gov.pl).

Kryteria oceny ofert po nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych

Pierwsze wyniki analizy ogłoszeń w zakresie stosowania kryteriów oceny ofert wskazują na zmianę struktury. Odsetek postępowań, w których cena stosowana była jako jedyne kryterium uległ zmniejszeniu.

Po nieco ponad dwóch miesiącach (do końca roku 2014) od wejścia w życie znowelizowanych przepisów w tym zakresie, w przypadku postępowań o udzielenie zamówień publicznych o wartościach poniżej progów UE, odsetek ogłoszeń, w których jako jedyne kryterium wskazano cenę spadł z 93% do poziomu 31%. Natomiast w postępowaniach o wartościach powyżej progów UE – z 85% do poziomu 33%.

Rok 2014
	Ogłoszenia w BZP		Ogłoszenia w BZP
	Przed nowelizacją	Po nowelizacji	Przed nowelizacją	Po nowelizacji
Cena jako jedyne kryterium	93%	31%	85%	33%
Cena i inne kryteria	7%	69%	15%	67%

Jak wynika z ogłoszeń opublikowanych w Biuletynie Zamówień Publicznych, a więc dotyczących postępowań o wartościach poniżej progów UE, po dacie wejścia w życie nowelizacji przepisów dotyczących kryteriów oceny ofert (19.10.2014 r.), zamawiający najczęściej stosowali, oprócz kryterium ceny, takie kryteria, jak: termin realizacji zamówienia, okres i warunki gwarancji czy jakość.

Najczęściej stosowane kryteria pozacenowe	Odsetek postępowań	Średnia waga
termin realizacji / czas dostawy	29%	11%
gwarancja / rękojmia (termin, warunki itp.)	25%	10%
płatności (warunki, terminy itp.)	10%	7%
jakość / funkcjonalność / parametry techniczne (itp.)	8%	18%
wiedza / doświadczenie	7%	18%
czas reakcji	3%	9%
	81%	–

W postępowaniach, w których ocenie podlegała nie tylko cena, w ponad 92% ogłoszeń zamawiający zastosowali 2 kryteria oceny ofert; średnio zaś stosowali 2,11 kryterium.

Liczba kryteriów w postępowaniu	Odsetek
2	92,06%
3	6,19%
4	1,18%
5	0,43%
6	0,07%
7	0,03%
8	0,01%
9	0,01%
10	0,00%
11	0,00%
12	0,01%
	100%