Dane kontaktowe: e-mail: info@orgbud.pl Tel / fax: 61 864-25-91 do 95

Waloryzacja wynagrodzeń w umowach o roboty budowlane

Ustawa Prawo zamówień publicznych z dnia 11 września 2019 r., która weszła w życie 1 stycznia 2021 r. wprowadziła szereg zmian w procedurach udzielania zamówień publicznych. Niektóre z nich były przez środowisko budowlane długo oczekiwane, jak chociażby te normujące i porządkujące przepisy dotyczące waloryzacji wynagrodzeń za roboty budowlane z tytułu zmian cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia.

Do momentu wprowadzenia tych regulacji, decyzja zamawiającego o zmianie wynagrodzenia wykonawcy podyktowana niekorzystnymi dla stron zjawiskami ekonomicznymi na rynku budowlanym, była zawsze dosyć wątpliwa i zawsze wiązała się z ryzykiem zaskarżenia przez organy kontrolne.

Obawa przed zmianą umowy w tej materii była tak silna, że Urząd Zamówień Publicznych w 2008 r., w okresie gwałtownego wzrostu cen materiałów i robot budowlanych, zamieścił na swojej stronie internetowej opinię dopuszczającą w konkretnych sytuacjach dokonanie waloryzacji wynagrodzeń, a w kilka lat później jeszcze opinię mówiącą o dopuszczalności zmiany umowy o udzielenie zamówienia publicznego w sytuacji wzrostu cen materiałów budowlanych oraz kosztów robocizny.
Obecnie, pod rządami nowej ustawy Pzp z 11 września 2019 r. wykonawcy nie powinni się już obawiać destabilizacji cenowej na rynku budowlanym. Zgodnie bowiem z art. 439 ustawy Pzp, obowiązkiem zamawiających jest określenie, w przypadku umów zawartych na okres dłuższy niż 12 miesięcy, zasad przy których będzie możliwa zmiana wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy w przypadku zmian cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia.

Analizując art.439 zamawiający zobligowani są przez ustawodawcę do podania:

  • poziomu zmiany ceny materiałów lub kosztów od którego może nastąpić zmiana wynagrodzenia,
  • początkowego terminu w którym będzie można dokonać zmiany wynagrodzenia,
  • sposobu zmiany wynagrodzenia ? czy z użyciem wskaźnika zmiany cen materiałów lub kosztów, a w szczególności wskaźnika GUS czy przez wskazanie innej podstawy np. rodzajów materiałów i kosztów w przypadku których zmiana ceny uprawnia strony do zmiany wynagrodzenia,
  • sposobu określenia wpływu zmiany cen materiałów lub kosztów na koszt wykonania zamówienia,
  • okresów w których może nastąpić zmiana wynagrodzenia wykonawcy,
  • maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia, jaką dopuszcza zamawiający w efekcie zastosowania postanowień umownych.

Przepis ten, pomimo swojego ogólnego charakteru wydaje się być dosyć przejrzysty jeśli chodzi o cel któremu ma służyć. Zamawiający musi określić w jakich okolicznościach może dojść do waloryzacji wynagrodzenia, od którego terminu będzie ona możliwa, sposób zmiany wynagrodzenia i metodę przeliczenia, liczbę okresów waloryzacyjnych, maksymalną granicę wartości zmiany wynagrodzenia. Wchodząc jednak w szczegóły przy praktycznym zastosowaniu wymienionych zapisów, przepis ten już nie jest tak oczywisty. Krótkie jego omówienie w powiązaniu z przykładem mającym miejsce niedawno, zamieszczono w dalszej części tekstu.
Powracając do tematu znaczenia waloryzacji, warto zaznaczyć, że zamieszczone w umowie o roboty budowlane zapisy dotyczące zasad zmian wynagrodzenia dla wykonawcy muszą współgrać z zamieszczonymi przez zamawiającego w SWZ, wymogami w kwestii sposobu obliczenia ceny ofertowej przez oferenta. Chodzi bowiem o to, żeby w przypadku zaistnienia okoliczności wymagających dokonania waloryzacji wynagrodzenia, można było ją technicznie wykonać mając za podstawę załączony do umowy kosztorys ofertowy sporządzony zgodnie z oczekiwaniami zamawiającego.

To zagadnienie jest oczywiste dla specjalistów branży budowlanej, a szczególnie dla kosztorysantów, którzy na co dzień zajmują się kalkulacją robót budowlanych, gruntownie znają metody i podstawy kosztorysowania, oraz mają rozeznanie, w jaki sposób powinny być przedstawione składniki kosztowe w kalkulacji ofertowej załączonej do umowy, żeby była możliwa waloryzacja wynagrodzenia w myśl art. 439 ustawy, SWZ i zawartej umowy. Dodając na marginesie, wydaje się oczywistym, że przy konstrukcji umowy o roboty budowlane, specjalista prawa winien być wspomagany przez wysokiej klasy kosztorysanta, a najlepiej przez rzeczoznawcę kosztorysowego Stowarzyszenia Kosztorysantów Budowlanych.

Na razie trudno ocenić, czy przepis ustawy Pzp od razu znajdzie pozytywne odbicie w praktyce czy też przyjdzie nam czekać na specjalistyczne instrukcje, komentarze czy opinie ustawodawcy lub znawców branży kosztorysowej. Analiza zamówień ogłaszanych w Biuletynie Zamówień Publicznych na roboty budowlane pokazała, że od początku roku bardzo niewiele było postępowań w których zamawiający przewidywali zmianę wynagrodzeń. Ogłoszenia ograniczały się bowiem z reguły do mało nakładowych zadań, takich jak np.: naprawy dróg, termomodernizacje budynków, zagospodarowywanie terenów rekreacyjnych, budowa niewielkich odcinków sieci wodno-kanalizacyjnych, naprawa dachów, remonty mało gabarytowych budynków i które, z uwagi na czas realizacji zamówienia, nie wymagały ingerencji w poziom wynagrodzenia.

Na 200 przeanalizowanych postępowań, tylko jedno zakładało ponad roczny termin realizacji robót. Zgodnie z przepisami, zamawiający zaznaczył w SWZ, że przewiduje zmiany umowy w trakcie realizacji robót, m.in. dotyczące wynagrodzenia, a zasady opisał w projekcie umowy.

Zamawiający założył (tutaj prezentujemy założenia zamawiającego w stylistyce zamieszczonej w umowie) :

  • możliwość waloryzacji wynagrodzenia po upłynięciu 12 miesięcy od dnia złożenia oferty,
  • waloryzację w przypadku gdy zmiany poziomu cen materiałów lub kosztów będą powyżej 8% porównując ceny z dnia otwarcia ofert i obowiązujące ceny materiałów, w oparciu o aktualne zeszyty ?Sekocenbud?,
  • waloryzację dla robot niewykonanych w dniu dokonywania waloryzacji,
  • wycenę waloryzowanych robót wg średnich cen ?Sekocenbudu? dla woj. podkarpackiego z ostatniego kwartału poprzedzającego propozycję waloryzacji,
  • przedstawienie przez wykonawcę kalkulacji kosztorysowej wykonanej metodą szczegółową przy zastosowaniu kosztorysowych Norm Nakładów Rzeczowych.

Już na pierwszy rzut oka zapisy w projekcie umowy wydają się być mało czytelne , co zostanie potwierdzone w komentarzu poniżej.

Ad.a.
Zamawiający przyjął, że pierwsza waloryzacja będzie mogła być przeprowadzona dopiero po upływie roku od dnia złożenia oferty przez wykonawcę z którym zamawiający zawarł umowę.

W świetle zapisów ustawy przyjęta zasada jest możliwa. Można jednak dyskutować czy ona jest słuszna w kontekście celu, któremu mają służyć wprowadzone przepisy. Ustawodawcy bowiem chodziło, poprzez wprowadzenie konieczności przewidywania w umowach waloryzacji wynagrodzeń, o zabezpieczenie wykonawców przed gwałtownymi zmianami ekonomicznymi na rynku budowlanym. Tymczasem, przy takim zapisie w umowie jak powyżej, jeżeli niekorzystne zmiany nastąpią przed upływem roku, wykonawca poniesie ich częściowe konsekwencje.
Podejrzewać należy, że przyjęcie tej zasady stanie się powszechne, co wynika z faktu, że w przypadku umów z terminem krótszym niż rok na realizację robót budowlanych, ustawodawca nie wymaga zamieszczania zapisów waloryzacyjnych w umowach. Tak więc ryzyko ponoszone przez wykonawców będzie dotyczyło głównie pierwszego roku realizacji świadczenia.

Ad.b.
W punkcie tym zamawiający podał, jakie muszą zaistnieć na rynku warunki, żeby strony mogły rozważać waloryzację.
Zapis ten jednak jest mało precyzyjny i można jedynie się domyślać o co chodziło zamawiającemu. O ile teraz, w tym artykule jest czas i miejsce na takie rozważania to problem zacznie się w rzeczywistych warunkach realizacyjnych, przy ustalaniu rzeczywistych warunków dopuszczających waloryzację.
W świetle punktu ?b? projektu umowy powstają pytania:

  • jak należy interpretować stwierdzenie ?porównując ceny z dnia otwarcia ofert?. Czy chodzi o ceny z zeszytu systemu ?Sekocenbud? z kwartału obejmującego datę otwarcia ofert czy mają to być ceny z kosztorysu ofertowego? W punkcie ?f? zamawiający podał, że oczekuje od wykonawcy kalkulacji kosztorysowej wykonanej metodą szczegółową (a więc z ujawnieniem cen materiałów i wszystkich innych składników cenotwórczych) co przemawia za tym, że może chodziło mu właśnie o ceny z kosztorysu ofertowego. Z drugiej jednak strony w SWZ, w ?Opisie sposobu przygotowania ofert? oraz w ?Sposobie obliczenia ceny? zamawiający nie podał w jaki sposób ma być wykonany kosztorys, który ma być załączony do oferty. Jednocześnie w par. 8 umowy zamieścił zapis określający wynagrodzenie wykonawcy jako wynagrodzenie ryczałtowe. Reasumując, jeden zapis nie pasuje do drugiego. W tym miejscu należy zauważyć, że przez lata UZP oraz znawcy tematu podbijali konieczność odejścia od kalkulacji szczegółowej przy wynagrodzeniu ryczałtowym, a w tym przypadku zamawiający powraca do archaicznej metodologii w kontekście wynagrodzenia ryczałtowego.
  • które materiały miałyby być, zdaniem zamawiającego, analizowane pod kątem ośmioprocentowej zmiany ceny, która jest wymagana przez niego celem uruchomienia waloryzacji wynagrodzenia? W projekcie umowy bowiem nie są określone materiały, które powinny wejść do koszyka waloryzacyjnego, jak również nie są określone ich wagi. Czy zamawiający dopuszcza odrębne analizowanie cen materiałów w grupach: osobno materiałów budowlanych, instalacyjnych czy elektrycznych? Trudno bowiem sobie wyobrazić jednorodną tendencję zmian przy wszystkich materiałach stosowanych przy realizacji inwestycji, jak również jednolity wpływ (waga) konkretnych materiałów na wartość inwestycji. Przykładowo, od lat ceny stali, mające podstawowy wpływ na wartość obiektów realizowanych w konstrukcji stalowej, podlegały kolosalnym zmianom w krótkich okresach czasu. Można tu mówić o zmianach na poziomie 20%-30% na przestrzeni 2-3 miesięcy i to nie zawsze w górę ale również w dół, na co narzekają krajowi producenci stali i dystrybutorzy. Niestabilne były również ceny asfaltów drogowych, a w konsekwencji mieszanek mineralno ? asfaltowych – materiałów wiodących w budownictwie drogowym czy styropianu, będącego podstawą produkcji szeregu rodzajów płyt warstwowych czy laminowanych stosowanych w budownictwie. Tymczasem ceny materiałów z grupy szeroko pojętej chemii budowlanej, jak np. ceny farb, folii, wyrobów z PVC, geowłóknin i geotkanin jeszcze do marca br. ulegały tylko symbolicznym zmianom. Obecnie ceny żywic (wszelkiego rodzaju Epidiany), styropianów, asfaltów drogowych niebotycznie poszybowały w górę.
    Opisane zjawiska powinny znaleźć odbicie w podanej przez zamawiającego, metodologii badania zmian cen na rynku, czego zabrakło w badanym przypadku.
  • co oznacza zapis ?obowiązujące ceny materiałów?. na podstawie aktualnych zeszytów Sekocenbud?? Po pierwsze – notowania cen prezentowane w zeszytach Sekocenbud, zbierane i opracowywane są przez prywatną spółkę o nazwie Ośrodek Wdrożeń Ekonomiczno ? Organizacyjnych Budownictwa Promocja Sp. z o.o., nie będącą żadnym organem rządowym, po drugie – zeszyty wydawane przez spółkę nie są dokumentami urzędowymi, po trzecie – w Polsce nie ma gospodarki nakazowo ? rozdzielczej z którą mieliśmy do czynienia do lat 80-tych, lecz gospodarkę wolnorynkową w której urzędowo regulowane są tylko ceny w niektórych spółkach Skarbu Państwa, po czwarte – na rynku wydawniczym jest szereg publikacji czy to książkowych czy to dostępnych w postaci plików elektronicznych, prezentujących notowania cen materiałów i robót budowlanych opracowywane przez inne firmy prywatne, jak chociażby ORGBUD-SERWIS Sp. z o.o., Bistyp ? cykl zeszytów wydawanych obecnie przez Wolter Kluwers, Athensoft Sp. z o.o., które są tak samo uprawnione jak zeszyty systemu ?Sekocenbud?. Tak więc niefortunnym jest, wobec przedstawionych argumentów, użycie sformułowania ?obowiązujące ceny materiałów?, ponieważ to wprowadza w błąd oferentów i innych uczestników procesów inwestycyjnych na rynku budowlanym.
  • czy wobec niejasnego zapisu w punkcie ?b?, zamawiający planował porównanie cen materiałów z kosztorysu ofertowego z cenami z zeszytu systemu ?Sekocenbud?, celem obliczenia zmiany cen? Zauważyć należy, że takie porównanie nie oddaje w sposób obiektywny, zjawisk zachodzących na rynku. Oferenci sporządzają oferty mając na uwadze subiektywne czynniki: pozycję firmy na rynku, portfel zamówień, kondycję finansową firmy itd. Stąd też chcąc zobrazować tendencje rynkowe zawsze należy zestawiać dane pochodzące z tych samych źródeł (na wejściu i wyjściu), a zatem w tym przypadku z zeszytów systemu ?Sekocenbud?.
  • w oparciu o jakie zeszyty systemu ?Seokocenbud? chciałby zamawiający przeprowadzić analizę? Na rynku wydawniczym są trzy zeszyty prezentujące ceny materiałów (budowlanych, instalacyjnych, elektrycznych), jeden prezentujący stawki robocizny kosztorysowej i wskaźniki narzutów, oraz cała paleta zeszytów prezentujących ceny robót np. budowlanych, instalacyjnych, elektrycznych, oraz wskaźniki cenowe na wyższym poziomie scalenia robót. W projekcie umowy zamawiający bardzo ogólnie podał źródło na którym będzie opierała się waloryzacja robót, ale jak pokazuje życie problemy zaczną się w momencie, kiedy strony przystąpią do szczegółowych obliczeń.

Ad.c
Zamawiający przewidział, że waloryzacja ma dotyczyć robót niewykonanych. Jest to słuszne założenie, chociaż niektórzy znawcy tematu negują takie rozwiązanie. Pojawia się bowiem problem zinwentaryzowania wykonanych robót i te które pozostały do wykonania. Jeżeli realizacja zamówienia ma trwać ponad rok, to nie będą to jednorodne zadania typu remont dachu, termomodernizacja czy naprawa drogi a nawet budowa sieci wodno ? kanalizacyjnej. Będą to inwestycje złożone przy których uchwycenie stanu zaawansowania robót i robót pozostałych będzie niezmiernie pracochłonne. Oczywiście można sobie wyobrazić oszacowanie zakresów, które zostały do wykonania i które będą waloryzowane ale zawsze jest obawa przed podejściem do tego zagadnienia przez organy kontrolne.
Pozostaje więc żmudna praca polegająca na inwentaryzacji robót, które zostały wykonane i które jeszcze pozostały do realizacji na dzień przeliczenia wynagrodzenia, przy której może pomóc systematyczność w krótkookresowej, cyklicznie prowadzonej ocenie stanu zaawansowania robót.

Ad.d.
Ten punkt absolutnie nie wyjaśnia w jaki sposób zamawiający chce przeprowadzić waloryzację wynagrodzenia.
Zamawiający jedynie zakłada waloryzację robót wg danych z zeszytów systemu ?Sekocenbud?. I tutaj nadal jest wielka niewiadoma: o jakie zeszyty chodzi? Czy będzie to waloryzacja w oparciu o zeszyty prezentujące ceny jednostkowe robót? Jeżeli tak, to również w przypadku robót powinien być przewidziany koszyk pozycji kosztorysowych celem wyciągnięcia wskaźnika waloryzacyjnego. Bo przecież chyba zamawiający nie przewiduje zestawienia dziesiątków tysięcy cen robót , obliczania poszczególnych wskaźników, którymi dalej byłyby waloryzowane konkretne pozycje z kosztorysu ofertowego.
A może zamawiający miał na uwadze zeszyt pt. ?Biuletyn cen obiektów? i na jego podstawie miałyby być wyciągane wskaźniki dla poszczególnych rodzajów robót w obiekcie, np. dla montażu ścianek działowych, robót tynkarskich, montażu stolarki okiennej i drzwiowej, robót posadzkarskich, malowania albo dla robót bardziej scalonych np. dla stanu surowego, wykończeniowego, instalacji co, wod-kan, elektrycznych ?
Może, zamawiający chce przeliczyć kosztorys ofertowy wykonawcy (w części robót niewykonanych) w oparciu o ceny materiałów prezentowane w zeszycie systemu ?Sekocenbud?? Przeczy jednak temu fakt, że w zeszytach ceny materiałów prezentowane są w przekroju ogólnokrajowym, a nie w przekroju województw, stąd też nie ma danych dla woj. podkarpackiego, jak wskazał zamawiający.

Ad.e
W punkcie tym zamawiający podał, że oczekuje od wykonawcy kalkulacji kosztorysowej wykonanej metodą szczegółową przy zastosowaniu kosztorysowych Norm Nakładów Rzeczowych. Podkreślenia wymaga fakt, że zapis ten znalazł się w projekcie umowy, w gąszczu innych zapisów pozostawiając to zagadnienie niedookreślone w SWZ tam gdzie jest na to miejsce, a więc: w punkcie dotyczącym sposobu przygotowania oferty lub sposobu obliczenia ceny.
Ponadto zamawiający wskazuje, że kalkulacja ma być sporządzona w oparciu o kosztorysowe Normy Nakładów Rzeczowych (KNNR-y), gdy tymczasem przedmiar załączony do SWZ sporządzony był w głównie w oparciu o Katalogi Nakładów Rzeczowych (KNR-y). Czy zatem wykonawca mając niewiele czasu na sporządzenie oferty, ma opracować kolejny przedmiar odnoszący się do KNNR-ów?

Zauważyć należy, że zamawiający nie ustosunkował się do dwóch ostatnich punktów art.439 ustawy Pzp, dotyczących: określenia okresów, w których może nastąpić waloryzacja oraz podania maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia. W tej sytuacji można założyć, że zamawiający nie przewiduje żadnych ograniczeń. Czy rzeczywiście tak zaplanował, czy może było to z jego strony niedopatrzenie okaże się dopiero w trakcie procesu inwestycyjnego chyba, że któryś z oferentów będzie próbował wyjaśnić to zagadnienie.
Niedoprecyzowanie przez zamawiającego zasad waloryzacji oraz przebijająca, przez użyte sformułowania, nieznajomość materii sugeruje, że przy konstruowaniu umowy uczestniczył zespół prawników bez współpracy z kosztorysantami robót budowlanych. Art. 439 ustawy Prawo zamówień publicznych, który ogólnie traktuje zagadnienie waloryzacji, wymaga rozwiązań praktycznych, które byłyby przedmiotem opinii Urzędu Zamówień Publicznych czy artykułów lub wręcz poradników ekspertów łączących wiedzę prawniczą z wiedzą o kosztorysowaniu robót budowlanych i rozliczeniach inwestycji.

Dodane: 20 lipca 2021