Pozycja zamawiających na rynku, kosztorysy inwestorskie

Wprowadzenie

W drugiej części artykułu pt. „Koniunktura w budownictwie w 2018r.” zwrócono uwagę na specyficzną sytuację z którą mamy do czynienia obecnie w budownictwie, a mianowicie na:

1. wysokie ceny robót budowlanych,
2. znaczące różnice pomiędzy wynikami kalkulacji ofertowej i inwestorskiej.

O ile w drugiej części artykułu wyjaśniono wzrost cen robót w budownictwie związany przede wszystkim z   wykorzystywaniem koniunktury przez wykonawców, to nie wyjaśniono przyczyn rozbieżności pomiędzy kalkulacjami inwestorskimi a ofertowymi. Temu zjawisku poświęcona jest trzecia i ostatnia część artykułu.

Rozbieżność pomiędzy kalkulacją ofertową a inwestorską

Przyczyn rozbieżności pomiędzy wartością robót wynikającą z kalkulacji ofertowej a inwestorskiej można upatrywać przede wszystkim w przepisach, które ściśle określają sposób wg którego zamawiający winni przeprowadzić kalkulację inwestorską i które nie przewidują w formule kalkulacyjnej składnika przeznaczonego na rezerwę, tak jak w innych krajach unijnych.

Tymczasem wykonawcy, którzy dążą do uzyskania satysfakcjonującego zysku przy ogromnej odpowiedzialności i ryzyku, przekładają swoje oczekiwania finansowe, o czym już wspomniano w części drugiej artykułu, na wyższe wynagrodzenie. Te oczekiwania obecnie są ponad miarę wysokie  ponieważ wykonawcy znajdujący się w złej kondycji finansowej starają się tym sposobem poprawić dotychczasowe wyniki firm, a nawet wyciągnąć je z zapaści finansowej do czego przyczyniły się niedoszacowane wcześniej kontrakty.

Drugim powodem jest nadinterpretacja przepisów przez zamawiających, polegająca na dodatkowym usztywnianiu zasad kalkulacyjnych narzuconych im przez ustawodawcę. Chodzi tu przede wszystkim o nagminne stosowanie w kosztorysach inwestorskich średnich cen czynników produkcji, kiedy w aktualnej sytuacji rynkowej można byłoby z powodzeniem stosować ceny z obszaru pomiędzy cenami średnimi a maksymalnymi, co uwzględniłoby nieformalną rezerwę i zbliżyłoby wycenę inwestorską do ofertowej.

Wg przepisów regulujących kalkulację inwestorską, wycena winna być sporządzona w oparciu o dane rynkowe lecz bez konkretyzowania, czy powinny to być ceny średnie czy maksymalne. Skoro w publikowanych wydawnictwach prezentowane są maksymalne ceny czynników produkcji to należy uznać, że z takimi cenami można zetknąć się na rynku, więc wybór zależy od uznania zamawiającego.

Kalkulacja inwestorska w praktyce

Zamawiający  dysponujący środkami publicznymi zobowiązani są sporządzać kalkulację inwestorską zgodnie z aktami wykonawczymi do ustawy Prawo zamówień publicznych, a przede wszystkim zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym.

W myśl tego rozporządzenia podstawą sporządzania kosztorysu inwestorskiego są m.in. ceny jednostkowe robót budowlanych. Przy ich ustalaniu należy stosować w kolejności ceny jednostkowe robót określone na podstawie danych rynkowych, w tym danych z zawartych wcześniej umów lub powszechnie stosowanych, aktualnych publikacji. W drugiej kolejności ustawodawca wskazuje na możliwość przeprowadzenia kalkulacji szczegółowej w oparciu o kalkulację poszczególnych grup kosztów: robocizny, materiałów i sprzętu, zgodnie z formułą kalkulacyjną wynikającą z rozporządzenia, w której nie ma składnika przewidzianego na rezerwę finansową związaną z ryzykiem przedsięwzięcia inwestycyjnego.

W sytuacji, kiedy to wykonawca zaczyna stawiać warunki na rynku z powodu niskiej konkurencyjności ujawniają się słabe strony tych przepisów.

Mianowicie, wykorzystanie w kalkulacji inwestorskiej danych wynikających z zawartych wcześniej umów grozi,  że będą to w dużej mierze dane archiwalne sprzed lub z początku okresu dominacji wykonawcy na rynku, a zatem niższe niż obecnie. Dlaczego? Ponieważ od ponad roku część z zamawiających unieważnia postępowania przetargowe, z uwagi na posiadanie przez nich niewystarczających środków na wybór najkorzystniejszej oferty.  W efekcie nie mają bazy informacyjnej z bieżącymi cenami jednostkowymi robót.

Wobec takiej sytuacji zamawiający mogą skorzystać z drugiej możliwości, tj. z publikatorów informujących o cenach w budownictwie.  Zauważyć jednak należy, że ceny jednostkowe robót kalkulowane są wg formuły wynikającej z rozporządzenia oraz w oparciu o katalogi bazy normatywnej (KNR, KKR, KSNR KNP) i średnie ceny rynkowe czynników produkcji notowane przez firmy badające rynek tj. stawki robocizny kosztorysowej i narzuty, ceny materiałów, ceny pracy sprzętu. Tak skalkulowane ceny jednostkowe zawsze będą jednak niższe od cen wykonawców w okresie ich dominacji na rynku z tej prostej przyczyny, o czym wcześniej wspomniano, że nie uwzględniają rezerwy finansowej.

Zamawiającym pozostaje jeszcze jedna możliwość, mianowicie przeprowadzenie samodzielnej kalkulacji szczegółowej. Jeżeli kalkulację przeprowadzą w oparciu o średnie ceny czynników produkcji otrzymają oni wyniki zbliżone do  cen jednostkowych robót zawartych w publikatorach, które bazują właśnie na tych danych. Zastosowanie natomiast cen z obszaru powyżej średnich notowań pozwoli na zbliżenie wyceny inwestorskiej do wykonawczej. Wielu zamawiających, jak wynika z rozeznania rynku,  unika jednak takiego rozwiązania obawiając się kontroli i zarzutów niegospodarnego zarządzania środkami publicznymi.

Podsumowując, zamawiający muszą się liczyć z tym, że inwestowanie w chwili obecnej wiąże się z większymi nakładami finansowymi niż w latach wcześniejszych w których był ugruntowany „rynek zamawiającego”. Zamawiający otrzymywali wówczas oferty o 20-30%  niższe od wartości wynikających z wycen inwestorskich, a nawet jeszcze niższe w przypadku robót inżynieryjnych. Wówczas, na prośbę swoich klientów firma ORGBUD-SERWIS rozpoczęła prezentację notowań cen minimalnych również w cenach nabycia ( łącznie z kosztami zakupu)  celem ułatwienia zamawiającym skorzystanie z publikatorów.  Brak w urzędowej formule kalkulacyjnej składnika przeznaczonego na rezerwę związaną z ryzykiem nie przeszkadzał, ponieważ też był pomijany przez wykonawców, którzy chcieli  pozyskać zamówienie. Wybieranie przez zamawiających niedoszacowanych ofert i brak możliwości ich weryfikacji przyczynił się do bankructw i likwidacji szeregu firm wykonawczych co przekłada się na obecny stan rynku budowlanego.

Budżet zamawiającego

Wobec panującej na rynku niestabilnej sytuacji zwrócić uwagę należy na art.93 ustawy Prawo zamówień publicznych wg którego:

1. Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli:

• nie złożono żadnej oferty niepodlegającej odrzuceniu albo nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od wykonawcy niepodlegającego wykluczeniu, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3;
• w postępowaniu prowadzonym w trybie zapytania o cenę nie złożono co najmniej dwóch ofert niepodlegających odrzuceniu;
• w postępowaniu prowadzonym w trybie licytacji elektronicznej wpłynęły mniej niż dwa wnioski o dopuszczenie do  udziału w licytacji elektronicznej albo nie została złożona żadna oferta;
• cena najkorzystniejszej oferty lub oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny najkorzystniejszej oferty.

Komentując przytoczony przepis:

• po pierwsze – ustawodawca nie utożsamia wartości wynikającej z kosztorysu inwestorskiego z kwotą, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.  Gdyby było inaczej przepis nakazywałby odrzucenie oferty z najniższą ceną, która byłaby wyższa od wartości wynikającej z kosztorysu inwestorskiego. Tak więc kwota, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia może być wyższa od kwoty wynikającej z kosztorysu inwestorskiego.
• po drugie – to zamawiający jest decydentem, który ocenia czy w konkretnej sytuacji gospodarczej, w konkretnym postępowaniu przetargowym może zwiększyć kwotę którą zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia do ceny najkorzystniejszej oferty czy też nie. Jeżeli nie zwiększa tym samym unieważnia postępowanie.

Reasumując, zamawiający ma możliwość przy istniejącym stanie przepisów,  wyboru oferty, której wartość przewyższa wartość wynikającą z kosztorysu inwestorskiego. Musi mieć jednakże świadomość aktualnej sytuacji rynkowej,  musi być na to przygotowany decyzyjnie i musi mieć zabezpieczone wyższe środki. Takie działanie oczywiście wiąże się z dużą odpowiedzialnością z uwagi na przepisy dyscyplinujące zarządzanie  finansami publicznymi, a zatem postępowanie musi być podbudowane merytoryczną analizą rynku, uzasadnieniem wyboru oferty i właściwymi dokumentami.

W minionym okresie tzw. „rynku zamawiającego”, w którym składanych ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia było wiele, a ceny były konkurencyjne,  zamawiający co najwyżej mogli zetknąć się z zarzutem wyboru oferty z rażąco niską ceną. Oczywiście taki wybór mógł skończyć się niską jakością wykonanych  robót budowlanych lub też przerwaniem budowy, lecz odpowiedzialność z tytułu wyboru oferty generującej taki stan rzeczy w zasadzie się rozmywała.   

Podsumowanie

Reasumując, rok 2018 jest rokiem w którym ceny w budownictwie spektakularnie wzrosły. Oczekiwania wykonawców w kwestii wynagrodzeń są tak wysokie, że w szeregu przypadkach przekraczają możliwości finansowe zamawiających określane na podstawie kosztorysów inwestorskich. Przyczyną tych rozbieżności są przede wszystkim:

• przepisy uniemożliwiające zamawiającym uwzględnianie w kalkulacji inwestorskiej puli kosztów na ryzyko związane z długoterminowym i kapitałochłonnym procesem inwestycyjnym oraz
• utożsamianie przez zamawiających inwestorskiej wartości kosztorysowej z kwotą, którą zamawiający zamierza  lub może przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.