1. Przeznaczenie przedmiaru

W trakcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wykonawca otrzymuje od zamawiającego w ramach SIWZ przedmiar robót, który po wypełnieniu cenami staje się częścią oferty wykonawcy. Jeżeli inwestor przewidział wynagrodzenie ryczałtowe za wykonanie robót budowlanych, zamawiający nie jest zobligowany do przekazania przedmiaru robót, a jeżeli się na to decyduje, to dokument ten ma charakter jedynie pomocniczy ułatwiający wykonawcy przygotowanie oferty.

O ile postać przedmiaru jest zdefiniowana przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego, wg którego musi zawierać:

• zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych,
• opis szczegółowy roboty lub podstawy ustalające ten opis,
• wskazanie właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych,
• wyliczenie i zestawienie ilości robót wraz z jednostka przedmiarową,

to stopień agregacji robót nie jest określony żadnym przepisem prawnym.

Początkowo, po wprowadzeniu w życie w.w. rozporządzenia, przedmiary robót sporządzane były głównie na poziomie szczegółowości robót zawartych w Katalogach Nakładów Rzeczowych. W sytuacji wielomilionowej inwestycji, przedmiar zamykał się w tysiącach pozycji. Z czasem jednak, kiedy coraz więcej przedsięwzięć zaczęto realizować w oparciu o standardy FIDIC stosowane w umowach międzynarodowych, w których nie ma miejsca na KNR-y, przedmiar zaczął obejmować większe agregaty robót. Szczegółowe pozycje dotyczące, np.: zdjęcia humusu, wykonania wykopu w technologii przewidzianej KNR-em np. koparką podsiębierną, o poj. łyżki 0,6m3, ułożenia chudego betonu, wykonania ław fundamentowych z betonu B20, wykonania ścian fundamentowych z bloczków betonowych, ułożenia stropu z płyt kanałowych, zasypania wykopu etc. zastąpiono jedną pozycją: wykonanie kondygnacji podziemnej. Tak zagregowane przedmiary skróciły się do kilkunastu, czy kilkudziesięciu pozycji. Stały się przejrzyste, łatwe do ogarnięcia, lecz ich wycena może być przeprowadzona tylko przez doskonałych fachowców kosztorysantów umiejących właściwie odczytać projekty budowlane i wykonawcze, posiadających szeroką wiedzę techniczną, znajomość rynku budowlanego pod kątem cen i kosztów, a także posiadających doświadczenie i wiedzę historyczną odnośnie kosztów wykonania podobnych robót. Zarówno w przypadku przedmiaru szczegółowego, jak i zagregowanego można mówić o plusach lub minusach.

2. Przedmiar robót z wykorzystaniem Katalogów Nakładów Rzeczowych

Katalogi Nakładów Rzeczowych będące:

• klasyfikatorem robót budowlanych, oraz
• podstawą normatywną dla wyceny robót budowlanych.

funkcjonują w Polsce od ponad 30 lat i jak na razie, nie ma widoków na to, żeby zastąpiono je innymi. Opracowane w latach 80-tych, pod nadzorem merytorycznym Instytutu Organizacji, Zarządzania i Ekonomiki Przemysłu Budowlanego ORGBUD na zlecenie Ministerstwa Budownictwa, które finansowało całe przedsięwzięcie stanowiły przez długi czas obligatoryjną podstawę kalkulacji robót budowlanych. Po uwolnieniu rynku budownictwa spod urzędowych regulacji, Ministerstwo wycofało się z nadzoru i aktualizacji KNR-ów, podejmując próbę opracowania klasyfikatora robót odpowiadającego standardom międzynarodowym. Nie doszło jednak do uwieńczenia sukcesem tych prac i opracowywana, nowa systematyka robót nigdy nie ukazała się na rynku. Dlatego też, podstawą działania wszelkich systemów kosztorysowych były i pozostały nadal Katalogi Nakładów Rzeczowych, które swym zakresem obejmują przestarzałe technologie i niegdysiejszą organizację robót. Stanowią one powszechną bazę w kosztorysowaniu robót budowlanych, szczególnie przy sporządzaniu kosztorysów inwestorskich, prowadząc poprzez zawyżone normatywy, do zawyżania wartości inwestycji.

Pozycje z KNR-ów przywoływane w przedmiarze, mającym stanowić podstawę wyceny robót budowlanych przez wykonawcę, jeszcze do niedawna rzadko były modyfikowane. Aktualnie, kiedy nowoczesne technologie odbiegają od znormowanych w katalogach, coraz więcej pojawia się w przedmiarach pozycji, które bazują na analogii do istniejących i są kalkulowane indywidualnie.

Drugą przyczyną dla której kosztorysant ingeruje w opis roboty jest konieczność dostosowania się do przepisów przeciwdziałających nieuczciwej konkurencji. Nakazują one pomijanie w opisie przedmiotu zamówienia, a konsekwentnie w przedmiarze nazw konkretnych materiałów czy technologii, co stanowi również o potrzebie indywidualnej kalkulacji.

Po ukazaniu się w wydawnictwie artykułu pt. Kosztorys w formie pisemnej i elektronicznej jeden z czytelników podzielił się z redakcją swoimi wątpliwościami dotyczącymi przedmiaru opracowanego na podstawie KNR-ów.

W swoim pytaniu rozważa:

1. czy przedmiar robót załączony do SIWZ należy traktować jako opis przedmiotu zamówienia?
2. czy w sytuacji, kiedy przedmiar robót pełni tylko rolę pomocniczą dla wykonawcy, czy słusznym jest eliminowanie z opisu pozycji katalogowej nazw technologii, materiałów itp. które wynikają z projektu technicznego, w którym projektant, w celu założonego przez siebie efektu wskazuje na takie, a nie inne rozwiązanie,
3. czy ma jakikolwiek sens ingerowanie w opis pozycji, jeżeli po uaktywnieniu przedmiaru w dowolnym programie kosztorysowym, program po kodzie pozycji przywoła pozycję z opisem źródłowym, przed zmianą nazwy technologii bądź materiału?

Czytelnik w swoim pytaniu poruszył bardzo złożony problem. Od lat, na Konferencjach organizowanych przez Stowarzyszenie Kosztorysantów Budowlanych trwają dyskusje na temat takiego opracowania przedmiaru, który bazując na pozycjach z KNR-ów spełniałby jednocześnie wymogi ustawy polegające na konieczności pomijania znaków towarowych, patentów lub źródeł pochodzenia materiałów, wyrobów i urządzeń. Jest to praktycznie niewykonalne, w przypadku, gdy niektóre pozycje KNR-ów odnoszą się do konkretnych technologii i materiałów.

Stąd też, przyjmując założenie, że przedmiar załączony do SIWZ jest również elementem opisu przedmiotu zamówienia i musi być odzwierciedleniem projektu, kosztorysanci którzy od lat działają w zamówieniach publicznych wypracowali technikę, która polega na zamieszczaniu w kosztorysie, przy ważniejszych, wybranych przez projektanta technologiach i materiałach dopisek lub równoważny, co ma zaspokoić oczekiwania ustawodawcy.

Praktykowane są jednak także inne rozwiązania polegające na przywoływaniu w projekcie i konsekwentnie w przedmiarze, konkretnych technologii i nazw materiałów, przy czym zamawiający w SIWZ zaznacza, przy których technologiach i materiałach dopuszcza rozwiązania równoważne. Na tym jednak nie koniec, zamawiający musi określić dokładnie, które cechy będzie oceniał przy analizie rozwiązań równoważnych, ponieważ przy braku ustanowienia kryteriów, lub też ich niejasności, pojawią się problemy z wyborem wykonawcy.

Powstaje jednak pytanie, jakich obszarów mają dotyczyć rozwiązania równoważne. Czy mogą być dopuszczone na poziomie konstrukcji obiektu, czy jedynie na etapie robót wykończeniowych? Wg orzecznictwa KIO celem przepisu ustawy Pzp jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak największej grupy wykonawców, co nie oznacza, że nie może być ograniczeń. Jeżeli projekt budowlany przewiduje wykonanie stropów w technologii monolitycznej, która to technologia jest powszechnie stosowana w budownictwie, to trudno jest rozważać realizację stropów w innych wariantach, by jeszcze zwiększyć, i tak duże grono uprawnionych wykonawców. Przyjęcie takiej możliwości wymagałoby wykonania stosownych obliczeń przez wykonawcę i udowodnienia poprawności rozwiązania konstrukcyjnego. Oczywiście w praktyce znane są przypadki ingerencji w rozwiązania konstrukcyjne podczas realizacji robót, ale celem ich jest zmniejszenie kosztów, a nie dostosowanie się do przepisów ustawy.

W innym przykładzie, w którym przedmiotem zamówienia była budowa pawilonu handlowego, duże urządzenia wentylacyjne przewidziano na stropie ostatniej kondygnacji. Strop został zaprojektowany na ciężar konkretnych, przyjętych przez technologa urządzeń. Zamawiający w SIWZ dopuścił wentylatory równoważne o określonych cechach technologicznych i granicznym ciężarze wentylatorów. Podał przy tym, że propozycje cięższych urządzeń nie będą brane pod uwagę, ponieważ konsekwencją byłaby konieczność przeprojektowania stropu.

W przypadku robót wykończeniowych, nie ma już takiego łańcuszka konsekwencji. W prowadzonym postępowaniu, zamawiający tak zawęził swoje wymagania, że wskazał tym samym technologię konkretnego producenta (sygn.akt. KIO/UZP 514/08). Chodziło o wykonanie nawierzchni stadionu lekkoatletycznego z wykorzystaniem granulatu EPDM o jednolitej barwie pochodzącego z produkcji pierwotnej. W ten sposób zamawiający wskazał na technologię wykonania konkretnej nawierzchni tj. CONIPUR firmy CONICA, co potwierdziła w swoim orzeczeniu Krajowa Izba Odwoławcza.

Nadmienić należy, że jeżeli zamawiający w przedmiarze wskazuje dodatkowo, obok podstawy i opisu roboty, wysokości normatywów wg których wykonawca ma wyceniać swoją ofertę to nadużywa swojej pozycji. Par.6.1 rozporządzenia z dnia 2 września 2004r. wskazuje jednoznacznie, że celem przywołania podstawy z KNR-u w przedmiarze, jest tylko i wyłącznie opis roboty, a nie wskazywanie podstaw normatywnych, które wykonawca powinien uwzględniać w kalkulacji.

Ustosunkowując się do trzeciego zagadnienia należy zwrócić uwagę, że powodem dla którego zamawiający upubliczniają przedmiar w postaci PDF jest chęć uniknięcia nieścisłości w przedmiarze spowodowanych transformacją danych przez np. format ATH. W chwili obecnej jednak programy kosztorysowe, lepiej czy gorzej odczytują dane z PDF, ale może zaistnieć sytuacja, że wywołany w programie opis będzie inny od podanego przez zamawiającego w przedmiarze. Obowiązkiem wykonawcy jest jednak sprawdzić tak przetworzony przedmiar i dostosować do przedmiaru oczekiwanego przez zamawiającego.

3. Przedmiar robót z zastosowaniem wysokiej agregacji robót

Z uwagi na korzystanie z funduszy unijnych, coraz częściej zamawiający przedstawiają przedmiar w formie zagregowanej, w mniejszym stopniu szczegółowości niż roboty w KNR-ach. Na zagregowaną pozycję, np.: rurociąg kanalizacyjny fi 200, z rur PP (przykład z praktyki), składa się szereg pozycji z KNR-u, takich jak: zdjęcie humusu, wykonanie wykopu, wykonanie podsypki, ułożenie rur, wykonanie obsybki, zasypanie piaskiem, gruntem itd., których już się nie wyodrębnia w kolejnych pozycjach przedmiaru. Warsztatem wykonawcy jest taka kalkulacja agregatów, która uwzględniałaby wszelkie roboty składające się na pozycje przedmiarowe, a przy tym, żeby była korzystna i jednocześnie satysfakcjonująca dla wykonawcy.

Zaletą tak sporządzonego przedmiaru, a potem oferty opracowanej na jego podstawie, o czym już wspomniano wcześniej, jest przejrzystość dokumentu.

Jednakże przedmiar w formie zagregowanej może nieść za sobą również szereg błędów. W znanym mi postępowaniu, zamawiający w jednej pozycji przedmiaru uwzględnił roboty polegające na ułożeniu kanalizacji fi 250 z rur PVC SN 8, wraz z usunięciem wszelkich kolizji, by kilka pozycji dalej zamieścić robotę polegającą na usunięciu kolizji z wodociągiem. W trakcie postępowania, żaden z wykonawców nie prosił zamawiającego o wyjaśnienie nakładających się robót. Kilka miesięcy później, wykonawca realizujący inwestycję zwrócił się do inżyniera budowy o potwierdzenie wykonania robót i wydanie świadectwa płatności. Ten jednak nie zaakceptował odrębnej pozycji dotyczącej usunięcia kolizji, ponieważ jego zdaniem roboty te były skalkulowane w innej. Uznanie tej pozycji, zdaniem inżyniera doprowadziłoby do zdublowania kosztów. Jak na razie sprawa nie jest wyjaśniona, pomimo, że źródłem błędu była wada przedmiaru sporządzonego przez zamawiającego.

Praktyka wskazuje, że podstawową rzeczą przy sporządzaniu przedmiaru jest odpowiednia agregacja robót. Jeżeli przewidziana jest dostawa dużych, kosztownych urządzeń na budowę i ich montaż, a z przyczyn technologicznych uruchomienie może nastąpić dopiero za kilka miesięcy, zagregowana pozycja nie powinna obejmować dostawy, montażu i uruchomienia urządzenia jednocześnie. Oznacza to bowiem, że wykonawca będzie kredytował roboty przez długi okres aż do czasu, kiedy inżynier budowy sprawdzi poprawność działania urządzenia i wyda zgodę na uruchomienie płatności.

Przy dużych agregatach może pojawić się również problem rozliczenia kosztorysowego. Jeżeli zamawiający zmieni swoje oczekiwania np. odnośnie sposobu realizacji czy wykończenia jednego z elementów, który wchodzi w skład agregatu, brak jest podstaw do jego wyceny i weryfikacji wynagrodzenia. Przykładem może być ujęcie przez kosztorysanta wszystkich robót związanych z wykonaniem podłoży i posadzek w budynku mieszkalnym w jednej pozycji przedmiaru. Zmiana rodzaju podłogi, np. w jednym z pomieszczeń utrudni rozliczenie kosztów, które oszacowano dla całości agregatu.

Innym przykładem może być ujęcie w przedmiarze, robót związanych z wykonaniem kanału kanalizacyjnego w wykopie otwartym łącznie z przewiertem, w jednej pozycji. Zmiana długości odcinka realizowanego w jednej lub drugiej technologii przysporzy problemów przy rozliczaniu kosztów, ponieważ brak będzie danych cenowych dla obu metod realizacji robót.

Problemy związane z wyceną robót na podstawie przedmiaru opracowanego dla wysokiej agregacji robót, pomimo, że przedmiar jest ograniczony dla niewielu pozycji, można byłoby mnożyć bez końca. Nasuwa się jednak wniosek, który każdy wykonawca powinien uwzględnić, jeżeli jest zainteresowany pozyskaniem zamówienia. Podczas wyceny robót powinien być w stałym kontakcie z zamawiającym i śledzić korespondencję prowadzoną przez innych oferentów dotyczącą przedmiotu zamówienia.