Wprowadzenie

Ostatnie dwa lata to okres dynamicznych wzrostów cen w budownictwie i nieustające zmagania stron procesu inwestycyjnego w sprawie zmiany wynagrodzeń ryczałtowych za wykonanie robót budowlanych. Spory na tym tle obserwuje się zarówno przy finansowaniu inwestycji ze środków publicznych, jak i prywatnych. Z tą jednak różnicą, że rząd i instytucje rządowe umożliwiły zamawiającym i wykonawcom realizującym kontrakty w obszarze zamówień publicznych, podjęcie działań o pozasądowe podwyższenie wynagrodzeń w sposób adekwatny do zmian cen zachodzących na rynku.

W marcu 2022 r. Urząd Zamówień Publicznych zamieścił na swojej stronie internetowej opinię pt. „Dopuszczalność zmiany umowy w sprawie zamówienia publicznego na podstawie art. 455 ust.1 pkt 1 i 4 oraz art. 455 ust.2 ustawy Pzp” [1], ułatwiając stronom odnalezienie się w trudnej ekonomicznie sytuacji. Jednak odpowiedzialność za przyjęcie przesłanki pozwalającej na zmianę wynagrodzenia pozostawił po stronie zamawiających.

Z kolei, w sierpniu 2022 r. Prokuratoria Generalna opublikowała wskazówki dotyczące waloryzacji wynagrodzeń wykonawców w dokumencie „Zmiana umowy z uwagi na nadzwyczajny wzrost cen – podstawowe zagadnienia” [2], chcąc w ten sposób wzmocnić motywację zamawiających do kierowania się zasadami zawartymi w ustawie Pzp, pozwalającymi na zmianę wynagrodzenia (kiedy jest to uprawnienie zamawiających, a nie obligatoryjna konieczność). Konkluzją tego dokumentu było wykazanie niegospodarności zamawiających, którzy odmawiają podwyższenia wynagrodzenia, mimo zaistnienia przesłanek wynikających z ustawy Pzp i potencjalnej możliwości wystąpienia wykonawców na drogę sądową wg art. 357¹ lub art. 632. § 2. K.c.

Ostatecznie jednak, wobec miernych efektów podjętych działań, mających na celu pozasądową zmianę wynagrodzenia w oparciu o ustawę Pzp, została uchwalona i wprowadzona w życie ustawa z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców [3]. Umożliwia ona zmianę wynagrodzenia wykonawcy z tytułu istotnej zmiany cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia m.in.dla kontraktów zawartych przed wejściem ustawy w życie i będących w toku w dniu rozpoczęcia jej obowiązywania. W ślad za tą regulacją ustawa dopuściła również możliwość zmiany klauzul waloryzacyjnych lub zamieszczenia nowych treści, wcześniej nieprzewidywanych.

Metody obliczeń zmiany wynagrodzenia

Ani przywołana ustawa, ani też żaden urzędowy dokument nie określa jednak sposobów ustalenia zmiany wynagrodzenia wykonawcy. Co prawda w art. 48, ust 2, pkt 2 ustawy [3] znalazł się zapis „sposób zmiany wynagrodzenia może być ustalony z użyciem odesłania do wskaźnika zmiany cen materiałów lub kosztów, w szczególności wskaźnika ogłaszanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego„, ale jak pokazuje praktyka w obecnej dynamicznej sytuacji rynkowej, wykonawcy kierując żądania pod adresem zamawiających w sprawie podwyższenia wynagrodzenia, nie opierają się na wskaźnikach GUS z uwagi na ich niski poziom, nieadekwatny do zmian zachodzących na rynku.

W sytuacji gdy wykonawcy określają wzrost należnego im wynagrodzenia własnymi siłami firmy, to najczęściej podstawą dla kalkulacji są zaksięgowane faktury zakupu materiałów budowlanych z różnych dat, obrazujące wzrost cen na rynku. W podobny sposób zestawiają koszty najmu sprzętu i ustalają wzrost kosztów paliwa niezbędnego do pracy sprzętu ciężkiego, a w przypadku kosztów robocizny porównują listy płac.

Rzecz w tym, że takie podejście przy ustalaniu wzrostu wynagrodzenia wynikającego z kontraktu jest praktycznie nieweryfikowalne przez zamawiających, którzy muszą ostatecznie podjąć świadomą i ekonomicznie uzasadnioną decyzję. Stąd też zamawiający, a również wykonawcy, chcąc mieć niezależny dokument potwierdzający potrzebę podniesienia wynagrodzenia i określający wielkość tej zmiany, zwracają się do firm doradczych, consultingowych, kosztorysowych o sporządzenie opinii, które będą stanowić podstawę do dalszego działania.

Wobec braku na rynku urzędowych wzorców, wg których można byłoby określić wysokość zmiany wynagrodzenia wykonawcy, w postępowaniach negocjacyjnych czy sądowych można zetknąć się z rozmaitymi, autorskimi opracowaniami sporządzonymi w różnym poziomie szczegółowości. I tak, do Prokuratorii Generalnej czy też do sądów trafiają dokumenty opierające się głównie na wskaźnikach zmian cen publikowanych przez firmy monitorujące rynek budowlany. W takich przypadkach można mówić o metodzie wskaźnikowej określania wzrostu wynagrodzenia.

Inny sposób polega na wyliczeniu wskaźnika czy wskaźników do kalkulacji kosztorysowych sporządzonych dla konkretnej inwestycji objętej umową w zadanym czasie – można go nazwać metodą kosztorysową.

Metoda wskaźnikowa vs kosztorysowa

Przy metodzie wskaźnikowej autorzy opinii czy ekspertyz posługują się jednym lub kilkoma wskaźnikami wzrostu cen w zależności od stopnia skomplikowania inwestycji, określonych dla konkretnego obiektu modelowego lub grupy obiektów (pochodzących z opracowań firm publikujących informatory cenowe). Mogą to być wskaźniki z zadanego okresu lub kwartalne, co w tym drugim przypadku umożliwia uwzględnienie okresowych przerobów.

Jak wynika z doświadczeń i praktyki, zastosowanie indeksacji wartości kontraktu wskaźnikami kwartalnymi z jej okresowym umniejszaniem o wielkości przerobów, daje wyniki różniące się znacząco w stosunku do indeksacji nieuwzględniającej wartości wykonanych robót w czasie.

Podobny wpływ na obliczenia ma uwzględnianie ryzyka ponoszonego przez wykonawców z tytułu możliwych wzrostów cen w okresie trwania kontaktu. Branie pod uwagę prognoz cenowych z okresu składania ofert jest istotnym czynnikiem w procedurze określania zmiany wynagrodzenia (zważywszy na istotę i sens postępowania przetargowego, a także zasady wyboru najkorzystniejszej oferty). Nadmienić w tym miejscu należy, że wkalkulowanie ryzyka z tytułu zmian cen wpisuje się w orzecznictwo sądowe dotyczące zmiany wynagrodzenia ryczałtowego na podstawie art. 357¹ lub art. 632. § 2. K.c.

Metoda wskaźnikowa opierająca się na modelach konkretnych obiektów czy grup ma jedną podstawową wadę, mianowicie nie uwzględnia w stu procentach specyfiki realizowanej inwestycji. Przykładowo, jeżeli przedmiotem inwestycji jest niewielka, wiejska szkoła, to zachodzi pytanie, jaką wagę ma wskaźnik dla grupy obiektów użyteczności publicznej obejmującej szeroki zakres budynków o zróżnicowanej funkcji. Wszak do tej grupy, obok budynków szkolnych, zaliczane są obiekty administracji publicznej, ośrodki zdrowia, budynki sportowe, obiekty kultu religijnego itd. Oczywiście można wybrać z dostępnych informacji modele konkretnych szkół i na tej podstawie prowadzić analizy, lecz zakres prezentowanych obiektów w publikatorach jest mocno ograniczony, więc nie zawsze możliwy jest dobór modelu adekwatnego do przedmiotu kontraktu.

Ta wada metody wskaźnikowej pozwala przychylnie spojrzeć na metodę kosztorysową, która oddaje charakter inwestycji i pozwala na wyprowadzenie wskaźnika czy wskaźników na podstawie sporządzonych kalkulacji kosztorysowych przynajmniej w dwóch poziomach cenowych. Pierwszym, z okresu sporządzania oferty czy zawarcia umowy i drugim z okresu sporządzania opinii. Jednak i to rozwiązanie jest niedoskonałe, ponieważ uniemożliwia uwzględnienie wprost okresowych przerobów. Trudno bowiem sobie wyobrazić, przeprowadzanie kalkulacji w okresach kwartalnych z uwagi na nakład pracy i konieczność docierania do szerokiego zakresu informacji cenowych, które nie zawsze są dostępne w publikatorach firm monitorujących rynek budowlany. Przykładowo zdobycie informacji dotyczących kosztów wykonania indywidualnej fasady z kilku historycznych już okresów jest praktycznie niemożliwe.

Można jednak określić wpływ wielkości zrealizowanych robót na wysokość zmiany wynagrodzenia za pomocą stosunku procentowego wyprowadzonego przy zastosowaniu metody wskaźnikowej z uwzględnieniem dwóch wariantów – z przerobami i bez. Tak wyprowadzony stosunek procentowy można zaaplikować do metody kosztorysowej. Jest to co prawda pewne uproszczenie w tym jednym segmencie obliczeń, ale w sposób znaczący nie wpływa na wynik.

Metoda kosztorysowa ma też pewną wadę, która uwidacznia się w sytuacji, gdy ceny konkretnego materiału gwałtownie rosną, po czym spadają przed czasem sporządzenia kalkulacji kosztorysowej. Wówczas przeprowadzona kalkulacja nie uwzględni tej zmiany rynkowej.

Podsumowując, żadna z przedstawionych metod nie jest doskonała, a jej wybór uzależniony jest od szeregu czynników. Wyboru muszą dokonać sami autorzy opinii w sposób uwzględniający jak najwięcej zewnętrznych uwarunkowań, bez szkody dla żadnej ze stron.

Analiza różnych opinii i rozwiązań metodologicznych oraz moich doświadczeń wskazuje, że w wielu przypadkach najbardziej rzetelną metodą określenia wzrostu wynagrodzenia należnego wykonawcy jest metoda kosztorysowa przy uwzględnieniu:

• ryzyka wykonawcy w postaci wskaźników wzrostów cen, które mógł przewidywać składając ofertę,
• przerobów w postaci stosunku procentowego wyprowadzonego przy zastosowaniu metody wskaźnikowej w dwóch wariantach: bez przerobów i z przerobami.

Tak więc w opracowaniu z wiodącą metodą kosztorysową, ma miejsce również metoda wskaźnikowa, która staje się dodatkowo sprawdzeniem tej pierwszej.

Wyniki obliczeń wg wybranych metod

Na potrzeby niniejszego artykułu przeprowadzono szereg symulacji pozwalających na pokazanie różnic w wynikach obliczeń przy zastosowaniu odmiennych metod i podejść, które przedstawiono w tabeli. Oczywiście, przy innych warunkach wyjściowych wyniki obliczeń będą się różniły, lecz interesujące są stosunki procentowe pomiędzy uzyskanymi wynikami.

Założenia do obliczeń:

1. Termin zawarcia oferty – II kw. 2021 r.
2. Termin sporządzenia opinii i zakończenia robót – III kw. 2022 r.
3. Wysokość wynagrodzenia wykonawcy wg umowy – 11,5 mln zł netto.
4. Przeroby:
   • III kw. 2021 r. – 1,5 mln zł netto,
   • IV kw. 2021 r. – 2 mln zł netto,
   • I kw. 2022 r. – 3 mln zł netto,
   • II kw. 2022 r. – 4 mln zł netto,
   • III kw. 2022 r. – 1 mln zł netto.

Zestawienie wysokości zmian wynagrodzenia wykonawcy w zależności od metody obliczeń

Metoda obliczeń	Zmiana wynagrodzenia wykonawcy bez uwzględnienia ryzyka z tytułu wzrostu cen i wielkości przerobów [zł netto]	Zmiana wynagrodzenia wykonawcy przy uwzględnieniu ryzyka z tytułu wzrostu cen [zł netto]	Zmniejszenie wynagrodzenia (3) względem (2)* [%]	Zmiana wynagrodzenia wykonawcy przy uwzględnieniu ryzyka z tytułu wzrostu cen i wielkości przerobów [zł netto]	Zmniejszenie wynagrodzenia (5) względem (3)** [%]
1	2	3	4	5	6
Metoda wskaźnikowa – wskaźniki GUS dla budowy budynków	2.021.700	1.266.150	-37,4	390.000	-69,2
Metoda wskaźnikowa – wskaźniki z publikatora cenowego dla budowy obiektów użyteczności publicznej	3.041.750	2.286.200	-24,8	840.000	-63,3
Metoda kosztorysowa – oparta na kalkulacjach kosztorysowych	2.760.000	2.004.450	-27,4	586.483	-70,7

* Reguła (kol.3 x 100%/kol.2) – 100%

** Reguła (kol.5 x 100%/kol.3) – 100%

Podsumowanie

Uwzględnienie prognoz cenowych w obliczeniach mających na celu określenie wysokości zmiany wynagrodzenia, wpływa na jej zmniejszenie od 24,8% do 37,4%, natomiast wzięcie pod uwagę także okresowych przerobów o kolejne 63,3% do 70,7%. Symulacja uwidacznia, w jak znaczący sposób oba czynniki wpływają na określenie kwoty zmiany wynagrodzenia wykonawcy. Przykład ten może stać się dodatkową inspiracją dla ekspertów zajmujących się waloryzacją kontraktów na roboty budowlanych.

---

Bibliografia:

• Dopuszczalność zmiany umowy w sprawie zamówienia publicznego na podstawie art. 455 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 455 ust. 2 ustawy Pzp, Opracowanie UZP link
• Zmiana umowy z uwagi na nadzwyczajny wzrost cen (waloryzacja wynagrodzenia) – rekomendacje, Opracowanie Prokuratorii Generalnej link